在一个国家，政策是推动社会发展、经济增长和维护公共利益的重要工具。那么，国家政策由谁来制定呢？这个问题触及到权力结构、政治体系以及民主参与等多个层面。在不同的国家和地区，这一问题有着不同的答案。

在一些民主国家，比如美国、日本等国，政府部门通常会通过立法程序来制定政策。这意味着议员们代表公众意志，在国会或议会中讨论、修改并最终通过法律。这样的制度确保了公众参与和监督，同时也体现了分权原则，即权力不集中于一人或少数人手中，而是分布于不同机构之间。

然而，在某些情况下，由政府官员直接制定的行政命令或者部委文件同样具有法律效力。比如，中国的一些重要决策往往是在中央政治局会议上做出的，然后由相关部门负责实施。而在非民主政体下，如某些专政国家，党内领导集体可能拥有决定性的话语权，他们可以直接发布指令作为“指导思想”。

除了官方机构，还有一种非常常见的情况，那就是民间组织和专家团队对政策进行影响。如果他们能够提出合理且实际可行的建议，有时甚至能改变原本的决策方向。例如，在全球气候变化的问题上，一些环保组织积极游说政府采取减排措施，并且取得了一定的成果。

此外，不容忽视的是国际因素。在全球化背景下，一些跨国公司或国际组织也可能对特定领域的政策产生影响，比如贸易协议、环境标准等。这表明即便是在国内层面上的决策，也需要考虑国际市场和合作伙伴关系。

总结来说，“国家政策由谁制定”是一个复杂而多面的问题，它涉及到各种各样的利益关系网，以及不同的政治文化背景。在任何情况下，都需要确保透明度、公正性以及以人民为中心，以保障社会稳定与持续发展。